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五、宋代政制上的另外两个弱点

国史大纲作者:钱穆发布:一叶知秋

2020-10-12 15:30

五、宋代政制上的另外两个弱点

宋代政制,大体上沿袭唐规,而亦另自有他的弱点。

第一是中央集权过甚,地方事业无可建设。

宋之地方行政分三级,曰『路』,相当于唐代之『道』。曰『府、州、军、监』,相当于唐代之『州、府』。曰『县』。

至道三年,分天下为十五路。仁宗初,为十八路。下府、州、军、监三百二十二,县一千二百六十二。熙宁二年,又析为二十三路。京府四,次府十,州二百四十二,军二十七,监四,县一千二百三十五。

外官分『亲民』与『釐务』两种。亲民官皆由京朝官差遣,不设正官。而釐务官则专治一事,直属中央。如此则全部官吏几乎在性质或名义上,尽是为中央服务,而没有正式特设的地方官。叶适谓:『文臣知州事,使名若不正,义若不久者,以轻其权。』诸路分设帅、漕、宪、仓四司,谓之『监司官』。有缺一二不并置者,亦有兼他使事务者。

帅安抚使……掌一路之兵民,领军旅禁令赏罚肃清。

漕转运使……掌一路之财赋,领登耗上供经费储积。

宪提弄按察使……掌一路之司法,领狱讼曲直囚徒详覆。

仓提举常平使……掌一路之救恤,领常平义仓水利敛散。

此谓之『部使』。唐之州、县,其上临之者不过一使;汉之州牧,则并不预事,仅司考察。唐贞观时,亦专任刺史、县令,数年一遣大臣,以六条巡行,而吏治日蒸。开元末,始增置按察诸司,而官吏转失职。宋有四监司,则州县更难奉承展布。然宋代如寇准知巴东县、苏颂知江宁县、范纯仁为襄邑令、周敦颐知南昌县、王安石为鄞令、程颐为晋城令,地方亲民官尚多大贤,亦得跻高位,与后世尚不同。而四司中尤要者为转运使,务令地方金榖财货全集中央,而地方政事的性质,似乎只在为中央聚敛。

汉刺史以六条察郡国,不主金榖财货事。唐中叶乱后,亟于兵食,计臣始兼转运诸筦榷之名,而诸路置巡院官,掌赋调之式,委输之藏,然并不揔州郡吏民之政事。其揔者则有按察、採访、黜陟之使。宋则外权之重惟转运,一道百城,号令千里。官吏之黜陟、财赋之弛敛、恩泽之流壅、民政之惨舒,郡县观听其风棱,国朝倚办乎外务。提众职之纲辖,实方面之师表。顾名思义,以转运司为一路长官,豈非专于为中央务聚敛乎?

宋代的政制,既已尽取之于民,不使社会有藏富;又监输之于中央,不使地方有留财;而中央尚以厚积闹穷。宜乎靖康蒙难,心脏受病,而四肢便如瘫痪不可复起。

此层可与唐安史乱时相比较,便知宋政之失。又王安石新政,尚注意于挹地方注中央,可知荆公不知先务也。

第二是宋代的谏官制度,又使大权揔集的中央,其自身亦有掉转不灵之苦。

谏官始秦汉。

秦谏议大夫无定员,多至数十人,属郎中令。两汉属光禄勋。

隋唐属门下省、中书省,有给事中、谏议大夫、拾遗、补阙、司谏、正言等。为宰相僚属。谏官所以纠绳天子,非纠绳宰相。故宰相用舍听于天子,谏官予夺听之宰相,天子得失听之谏官。

宋代的谏官制度

按:此意犹稍存汉代宰相得兼统内朝之遗风。太宗诏宰相入内平章大计,谏官得随入与闻。肃宗诏谏官论陈政事,不必先知宰相。则唐之崇谏官可知。

谏官与御史,虽俱为言责之臣,然其职各异。谏官掌献替以正人主,御史掌纠察以绳百寮。

唐重谏官而薄御史。中丞温造道遇左补阙李虞,恚〔huì〕不避,捕从者笞辱。左拾遗舒元褒等建言:『故事供奉官惟宰相外无屈避。遗补虽卑,侍臣也。中丞虽高,法吏也。』乃诏台官、供奉官共道路听先后,行相值则揖。

至宋代三省制废。

宋中书置禁中,称政事堂,与枢密为两府。尚书、门下在外,不复与朝廷议论。咸平四年杨亿疏:『尚书但吏部铨选,秩曹详覆,自余租庸筦榷由别使总领,尺籍伍符非本司校定,事有所分,政非自出,周之六官,于是废矣。』是尚书之权至宋大削,而其端皆起于唐。

谏议、司谏等官在门下、中书者亦废,遂有谏院。别置谏院在天禧时。乃脱离宰相而独立。仁宗庆历初,诏除谏官,毋得用见任辅臣所荐之人。

当时称『台谏』,几于并为一职。权势气力,乃与宰相等。

时称任用谏官、御史,必取天下第一流。非学术才行俱备,为一世所高者,莫在此位。而当者曾不十年,径登台辅。又自建隆以来,未尝罪一言者。纵有薄责,旋即超升。许以风闻,而无官长。

世讥仁宗世宰相但奉行台谏风旨。见苏轼上神宗书。

谏官既以言为职,不能无言,时又以言为尚,则日求所以言者,但可言即言之。而言谏之对象,则已转为宰相而非天子。

宰相欲有作为,势必招谏官之指摘与攻击。

于是谏垣与政府不相下,宰执与台谏为敌垒,廷臣水火,迄于徽、钦。靖康元年,诏宰执毋得荐举台谏,当出亲擢,立为定制。南宋后台谏遂不振,缘向来太恶习也。

又文臣好议论,朝暮更张,常为政事之大害。即以财政一端论之,后世史臣固已力言其弊矣。

宋史食货志谓:『大国制用,如巨商理财,不求近效而贵远利。宋臣于一事之行,初议不审,行未几,即区区然较得失,寻议废格。后之所议未有瘉于前,其后又复訾之如前。上之为君莫之适从,下之为民无自信守。因革纷纭,是非贸乱,而事弊日益以甚。』此论宋代好议论之病极切,要亦与谏官制度有关系。

其三尤要者,为宋代相权之低落。宋代政制,虽存唐人三省体制,而实际绝不同。

宋初宰相,与枢密对称『两府』,亦曰『两地』。而宰相遂不获预闻兵事。

枢密一职,起唐代宗后,仅如汉之中书谒者令。虽时称其权任侔宰相,然特以宦者任之,非朝廷正职。五代更用士人,权位真埒宰相。宋因之,分文事任宰相,武事任枢密。故太宗命曹彬取幽州,而宰相李昉等不知。其伐辽,一日六召枢密院计议,而中书不预闻。宰相之失职可知。

又财务归之三司,亦非宰相所得预。

三司者,为户部司、盐铁司、度支使司。亦由唐代、德以来,兵寇频仍,经费竭蹶,故每以宰相兼判度支、盐、铁。宋初犹袭其遗制,其后则三司骎骎脱离相权而独立。宋史职官志谓:『天下财赋,内廷诸司,中外筦库,悉隶三司』是也。其后王荆公为相,创立制置三司条例司,以整顿全国之财政,司马温公议其非,谓:『三司使掌天下财,不才可黜,不得使两府侵其事。』

宰相之权,兵财以外,莫大于官人进贤,而宋相于此权亦绌。

宋史苏绅奏:『太宗皇帝始用赵普,议置考课院以分中书之权,今审官是也。』涑水纪闻亦云:『太宗患中书权太重,置审官院、审刑院。至淳化三年置三班院,考殿最,自后多命近臣主之。』

又宰相坐论之礼,亦自宋而废。

旧制,宰相早朝上殿命坐,有大事则议,常从容赐茶而退。自余号令除拜、刑赏废置,事无巨细,并熟状,拟定进入,由禁中印画,降出奉行。自唐历五代不改。宋初,范质、王溥、魏仁溥在相位,引嫌具劄子面取进止,啜茶之礼寻废,执政皆立而奏事。相体失其尊严,异乎古制矣。

故宋代虽称中央集权,而其权实不在宰相。人主虽猜忌相臣加以裁抑,亦不能如明代之直废相臣,集大权于一身。则宋制乃适成其为一种弱征,虽遇大有为之君臣如神宗、王安石者,乃亦束手而莫如何矣。

故就王室而论,虽若唐不如宋。宋无女祸,无宦寺弄权。然唐承北朝方兴之气,宋踵五代已坏之局。唐初天下文教已盛,规模早立。故渐弛渐圮,乃以奢纵败度。宋建天下,垢污方浓,荡涤难净。虽渐展渐朗,而终止于以牵补度日。

待到治平无事百年之久,而庆历、熙宁之间,乃有人起来要想从新改造,这自然是更难了。

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